Movimientismo estatal. Poder, legitimidad y Territorio en 360°

Martín Maldonadoa, *



Resumen:

El Movimientismo Estatal es un conjunto de acuerdos políticos, arreglos institucionales, políticas públicas y programas sociales con el que los Estados y los gobiernos latinoamericanos están intentando renovar la legitimidad de su poder político y administrativo sobre el territorio con base en una nueva relación con la segunda generación de movimientos sociales. El Movimientismo Estatal es una reacción tardía a los cambios que estos últimos vienen proponiendo en la región hace más de 30 años. Gobiernos del más amplio espectro ideológico (neoliberales y de la nueva izquierda latinoamericana) están utilizando una nueva y diversa caja de herramientas de gestión del territorio que incluye creación de nuevos movimientos, co-gestión de políticas públicas, articulaciones en programas de gobierno y otras innovaciones tecnológicas y de gestión, en lo que constituye una nueva perspectiva de 360 grados en la relación entre Estado, nuevos movimientos sociales y territorio.

crs. 2016 Sep ; 11(21)

Keywords: Palabras clave: Política, legitimidad, articulación público-privada, gestión territorial, nuevos movimientos sociales.
Keywords: Key words: Politics, Legitimacy, public-private partnership, territorial management.

Introducción

Al analizar la relación que los gobiernos están estableciendo con los medios de comunicación y con los ciudadanos Mario Riorda (2013) afirma que toda acción de gobierno tiene también un correlato comunicacional y viceversa, por lo que el autor define a la relación entre política y comunicación como una relación de 360 grados. Se parte aquí de esa analogía para parafrasear a Riorda y decir que al ocurrir un hecho político ocurre necesariamente un hecho territorial y viceversa; toda acción de gobierno tiene un impacto territorial y todo lo que ocurre cotidianamente en los territorios repercute en los gobiernos, por lo que los gobiernos están en el centro de la escena y son juzgados desde los territorios en una perspectiva de 360 grados. El territorio es el campo donde lo estatal se hace visible y es a la vez centro de irradiación de legitimidades sociales y políticas, usina impredecible de apoyos y detracciones.

Los gobiernos a nivel mundial están estableciendo nuevas relaciones con los territorios que gobiernan; el cambio climático y las migraciones masivas son temas prioritarios de la agenda internacional que requieren para su abordaje nuevas concepciones y nuevos modelos de gestión del territorio. En América Latina en particular gran parte de esa relación está mediada por los nuevos movimientos sociales que son los que desde la década de 1980 han promovido nuevas interpretaciones sobre el territorio, nuevas formas de ocuparlo, de habitarlo y de promoverlo. Los Estados y gobiernos de la región reaccionan (tardíamente) a esta tendencia movimientista de la sociedad y responden a ella mediante un movimientismo desde el Estado.1 El Movimientismo Estatal es un conjunto de acuerdos políticos, arreglos institucionales, políticas públicas y programas sociales con el que los Estados y los gobiernos latinoamericanos están intentando renovar la legitimidad de su poder político y administrativo sobre el territorio con base en una nueva relación con los movimientos sociales, tanto de base como de la sociedad civil organizada

El Movimientismo Estatal es la respuesta que los líderes políticos de la región están dando actualmente a los cambios que los nuevos movimientos sociales iniciaron respecto del territorio en la década de 1980. En este sentido, el Movimientismo Estatal es una reacción tardía del sector público a cinco fenómenos que caracterizaron las últimas décadas del Siglo XX: 1) los paradigmas alternativos de definición y ocupación del territorio entre los que se destacan la construcción social del espacio (Lefebvre, 1974), las “democracias no representativas” (Lyotard, 1984; Crang y Thrift, 2000) y el protagonismo activo de las comunidades en la construcción del hábitat (Buthet, 1990; Mathivet y Sugranyes 2010); 2) la mutación de la propuesta neoliberal para la región que reemplazó al Consenso de Washington de la década del 90 por un nuevo orden económico y político-ideológico llamado Consenso de las Commodities caracterizado por el extractivismo voraz de materias primas que provoca nuevas asimetrías y graves conflictos sociales, económicos, ambientales y político-culturales en los territorios (Gudynas, 2009, 2010; y Svampa, 2013); 3) las acciones contrarias a ese nuevo consenso y a la globalización en general que llevan adelante en los territorios y ocupaciones los icónicos zapatistas en México y Sem Terra en Brasil, además de los grupos indígenas en Ecuador, los piqueteros en Argentina, los cocaleros en Bolivia, etc. (Rice, 2012; Darling, 2013); 4) la búsqueda de nuevas legitimidades políticas por parte de los líderes de la región en todos los niveles (Lipset, 1983; Ramirez, 2013); y 5) los pequeños pero sostenidos cambios incrementales operados por la descentralización política y administrativa permanente que implementaron los gobierno neoliberales en la región (Rey y Duca 2015). Estos cinco fenómenos, entre otros, forzaron la adaptación de los Estados y de los gobiernos que, sin adherir necesariamente a los fundamentos axiológicos del cambio, se vieron obligados al menos por razones de conveniencia política y de eficiencia administrativa a crear nuevas herramientas de gestión del territorio.

Acuerdos políticos con organizaciones de base, declaraciones de áreas protegidas, alianzas electorales con partidos locales emergentes, preservación de recursos naturales no renovables, creación de nuevas instancias de democracia directa y semi-directa, microgerencia social, geo-referenciamiento informático, empoderamiento a organizaciones de base, recuperación de saberes originarios, presupuestos participativos, economía social, devoluciones de tierras a pueblos originarios, gestiones asociadas con ONG, son algunos de los mecanismos que forman parte de esta diversa caja de herramientas que poco a poco gana espacio en las oficinas de los gobiernos latinoamericanos en todos los niveles.

En relación directa con el espacio a gobernar, el Movimientismo Estatal implica una nueva definición de las nociones de espacio y de territorio (menos cartesiana y mercantilista, más construida y comunitaria), la aparición de nuevos territorios por gestionar (aparecen los espacios virtuales, los “no lugares”, las ocupaciones, los asentamientos), el surgimiento de nuevos interlocutores indisolublemente ligados a un territorio determinado (cocaleros, piqueteros, comuneros, ocupantes, etc.), nuevos anclajes de la legitimidad política (lo global y lo local cobran fuerza, mientras lo nacional y lo regional pierden importancia). Heredero de los estudios de las relaciones Estado-Sociedad, el nuevo Movimientismo Estatal ha producido, a nivel programático y de políticas públicas, nuevas herramientas de gestión caracterizadas por su cercanía a la gente y a sus territorios locales.

A continuación se desarrollan las tres últimas características mencionadas, esto es, las nuevas formas de legitimidad política sobre el territorio que implica el Movimientismo Estatal, su relación con los anteriores estudios de las relaciones Estado-Sociedad y las nuevas herramientas programáticas que se están utilizando para gestionarlo. Se analizan casos concretos de Argentina (creación de nuevos movimientos sociales), Colombia (participación de los movimientos sociales en procesos de paz) y Uruguay (co-gestión de planes socioeducativos) para sostener las siguientes afirmaciones: 1) los movimientos sociales de segunda generación viven una nueva praxis (acción-reflexión) respecto de los territorios que adquieren así una nueva centralidad y una nueva complejidad desde la cual interpelan a los estados desde todos los lugares, todo el tiempo y sobre todos los temas (360 grados); 2) los Estados y los gobiernos utilizan el Movimientismo Estatal para recrear sus bases de legitimidades políticas, para construir alianzas y consensos en torno a temas puntuales y para llegar con sus acciones a territorios y a poblaciones a los que de otros modos no llegarían; 3) lo hacen tanto gobiernos neoliberales, de centro, como los representantes de la Nueva Izquierda Latinoamericana; 4) la caja de herramientas del Movimientismo Estatal es heterogénea incluyendo la creación de nuevos movimientos sociales, intentos de cooptación, diversos modelos de asociación, articulación y co-gestión, delegaciones, desconcentraciones y transferencias, y un amplio espectro de relaciones en relación a los programas de gobierno que van desde el diseño conjunto de presupuestos y acciones hasta la evaluación participativa de los resultados y los impactos.

La segunda generación de nuevos movimientos sociales, la legitimidad y el territorio

Los retornos a la democracia en la región trajeron consigo la atención a los nuevos movimientos sociales. El auge de esta literatura en las décadas de 1980 y 1990 estaba enmarcada en las transiciones desde los autoritarismos hacia las democracias e hizo foco en las nuevas narrativas propuestas por las organizaciones, en su novedosa composición y en sus estrategias y tácticas de lucha, siguiendo una tríada analítica que puede caracterizarse como Ideología-Movilización-Repertorio.2 Treinta años más tarde la bibliografía actual en nuevos movimientos sociales sigue a grandes rasgos la misma tríada analítica con la diferencia que el marco de referencia ya no son las democracias ni sus consolidaciones sino, entre otras cosas, las extrañas coexistencias que los nuevos movimientos sociales están entablando con las nuevas izquierdas que gobiernan la región, siendo su pregunta central ¿cooperación o cooptación? (Zibechi, 2006; Gohn, 2011).3

Si la primera generación de nuevos movimientos sociales focalizó su lucha en la oposición al régimen neoliberal que dominó la región en los 80 y 90, la segunda generación actual está obligada a ser propositiva y a superar la retórica mostrando con acciones concretas lo que predicó en las primeras décadas de la democracia: nuevas cosmovisiones acerca de la humanidad y del medio ambiente, nuevas formas de hacer política, nuevas dimensiones no mercantilistas de la economía y nuevas formas de entender, ocupar y habitar el territorio. La segunda generación de nuevos movimientos sociales en América Latina rechaza los límites geográficos que los Estados y los mercados imponen al territorio y proponen a través de sus prácticas una idea de territorio que se construye socialmente en el hacer cotidiano de las prácticas sociales, políticas, culturales y económicas de sus habitantes. Jorge Castro, sociólogo de la Universidad de Caldas (Colombia) indica que los movimientos sociales de segunda generación luchan por reconocimientos por la identidad y por las diferencias.4

Mientras los activismos en el norte pueden o no estar vinculados al territorio (antiglobalización, identidades, valores postmodernos, derecho de los migrantes, indignados, etc.) la segunda generación de nuevos movimientos sociales en América Latina tienen sus acciones inexorablemente unidas al territorio (Diniz y Gilbert, 2013) ya que en los procesos de expulsión y reocupación de asentamientos, tanto rurales como urbanos, se ponen en diálogo constante las deconstrucciones y reconstrucciones de las identidades grupales y comunitarias (De Carvalho, 2006) en lo que Stahler-Sholk, Vanden y Becker (2014: 27) han dado a llamar “contraespacialidades”.5 Estas contraespacialidades requieren no solo la ocupación de un territorio sino una compleja conjunción de acciones, de enraizamientos y des-enraizamientos que interpelan las identidades de los sujetos y de los grupos. En este sentido, “el proceso de construcción de un asentamiento o una ocupación constituye en sí mismo el proceso de socialización” (Stahler-Sholk et al. 2014: 27). En materia de reconfiguración de los territorios, y de las identidades asociadas a esos territorios, los nuevos movimientos sociales latinoamericanos hace ya bastante tiempo que otorgan preeminencia al hacer-reflexionar (praxis) por sobre el nombrar para poseer (lexis); los Estados y los gobiernos están respondiendo a ese fenómeno. El movimiento zapatista en el Estado mexicano de Chiapas representa un claro ejemplo de cómo la autonomía política se construye no solo desde la proclama y el discurso sino, y principalmente, en el modo mismo en que se usa y se habita día a día el territorio. Los piqueteros argentinos deben su nombre al hecho de que hacen “piquetes” para cortar rutas, y de igual modo ocurre con los ocupas (también argentinos), los comuneros y los cocaleros (la identidad se funda en la praxis misma del movimiento) (Arruda, 2005; Porto Gonçalvez, 2005; Wahren 2012).

Respecto de la relación con los Estados, como se dijo anteriormente, la bibliografía actual se sitúa mayormente del lado de las organizaciones sociales y centra sus análisis en la dicotomía cooperación vs. cooptación (Prevost et al. 2012; Webber y Carr, 2012) al punto tal que algunos autores han llegado a proponer que el modo de pugnar, ocupar y luego utilizar el territorio está dando lugar a una tercera generación de movimientos sociales (Zibechi, 2012). Un caso singular representan los movimientos sociales que son apoyados (y hasta generados) por los Estados, situación especialmente visible en Venezuela y Argentina. Iturriza, académico y a la vez funcionario de una comuna venezolana, sostiene que en las trincheras de cada comuna y en cada Concejo comunal se están construyendo nuevos territorios al tiempo que se definen los rumbos del nuevo socialismo latinoamericano (Iturriza, 2014). En Argentina los dos principales movimientos de ocupación de territorios y de movilización barrial (el Movimiento Evita y la Organización Barrial Túpac Amaru) fueron fundados y sostenidos con fondos públicos federales, en casos que se analizan a continuación.

Movimientismo Estatal. Lo viejo, lo nuevo, lo malo, lo bueno

Los gobiernos de la región que en la década de 1990 adoptaron visiones mercantilistas del territorio y en la década del 2000 recuperaron el rol del Estado, están utilizando el Movimientismo Estatal en la década del 2010 para construir poder fáctico en los territorios que durante casi 30 años se les presentaron como inteligibles. Lo hacen tanto los gobiernos neoliberales de la región que nunca tuvieron buenas relaciones con las organizaciones de la sociedad civil como la nueva izquierda latinoamericana que ya no tiene clase obrera ni partidos políticos sólidos en sus bases y que paulatinamente comienza a fundar los cimientos de su legitimidad en una miríada heterogénea de nuevos movimientos sociales.

Es importante sin embargo reconocer que la relación entre el Estado y la sociedad civil organizada no es nueva en América Latina, ni para la política ni para la academia que tiene su propia vertiente de estudios de relaciones Estado-Sociedad.6 De hecho, la consolidación de los Estados nación a fines del Siglo XIX fue acompañada por las primeras organizaciones sociales de corte conservador y liberal (agrupaciones de terratenientes, comerciantes ligados a las exportaciones, la Iglesia católica y las asociaciones de beneficencia, etc.), mientras que los primeros gobiernos populares de las primeras décadas del Siglo XX basaron sus estrategias políticas, electorales y de gobierno en el apoyo de las agrupaciones de trabajadores y de los incipientes partidos de izquierda. De hecho, varios de los más importantes partidos políticos populares del subcontinente reconocen distintas variantes de movimientismo en sus orígenes (el Aprista peruano, el PRI mexicano y el Peronismo argentino entre los arquetípicos) y de un modo u otro, más revolucionario o más institucionalizado, lograron transformar las estructuras del Estado. Con los retornos a la democracia en 1980 llegaron a la región las primeras iniciativas de Movimientismo Estatal, en forma de foros participativos, alcaldías abiertas, cartas de servicios al ciudadano y presupuestos participativos. En los 90s los gobiernos neoliberales incorporaron herramientas vinculadas al mercadeo, como los estándares de calidad, el servicio al cliente y la difusión abierta de la información de naturaleza pública.

Lo que sí es inédito y nuevo en la expresión del Movimientismo Estatal contemporáneo es su amplitud ideológica y de gestión. Los líderes políticos de todas las ideologías están adaptando las instituciones del Estado con el fin de sumar legitimidades políticas en los territorios en perspectiva de 360 grados con base en los poderes fácticos que emanan de las alianzas con los nuevos movimientos sociales, para construir sus bases electorales y para sostener el apoyo popular una vez que ya han accedido al poder. El Movimientismo Estatal como única forma de ingresar desde arriba a los territorios, top down; esto es lo nuevo. Los nuevos movimientos sociales ya no representan un sector minoritario o un socio más en el armado de las coaliciones políticas sino que en algunos casos constituyen la esencia misma de la propuesta pública que ahora hace el Estado y que antes hacía el partido o el mismo movimiento.

Tres interpretaciones caben respecto de la relación entre los movimientos sociales de segunda generación y los Estados. En un primera visión funcional-optimista se inscriben Maristella Svampa (Argentina), García-Lineras (Bolivia), Carlos Porto Gonçalves (Brasil) y Raúl Zibechi (Uruguay), por nombrar a los principales pensadores en la materia en el Cono Sur. Estos autores sostienen que de un modo u otro (por convicción o por conveniencia) las estructuras del Estado y los gobiernos en particular van incorporando paulatinamente algunos de los cambios y reivindicaciones propuestos por los nuevos movimientos sociales. Al distinguir entre las nociones fuertes y débiles de movimientos sociales, Maristella Svampa cita a Alberto Melucci diciendo que los movimientos sociales son “aquellas acciones colectivas que rompen con los límites de compatibilidad del sistema y que obligan a una reorganización del poder” (Melucci, 1991 citado en Svampa, 2009: 7).

Una segunda lectura alternativa y crítica interpreta al movimientismo social como una expresión de desconfianza hacia las instituciones públicas (Uggla, 2000 y 2008) y sospecha del Movimientismo Estatal al que define como totalizador y totalizante (Alberti, 1991 y 1996). En efecto, Giorgio Alberti definió la esencia del Movimientismo Estatal como anti-institucional y afirmó que cuando los movimientos sociales triunfan muestran inexorablemente una tendencia totalitaria y totalizadora. Afirma el autor que el movimientismo...

... es un modo de hacer política en el cual los principales intereses de la misma y de la sociedad se expresan y organizan sobre la base de movimientos que reproducen la lógica de la división amigo-enemigo, terminando por erosionar el contexto institucional formal e informal (Alberti 1991: 11).

Basado en la experiencia de Fujimori en Perú, Alberti sostiene que los nuevos movimientos nacen cuando hay grietas en una determinada estructura de poder político-institucional y buscan su espacio luchando contra la institucionalidad constituida; el resultado es una sociedad cada vez más fragmentada, anti-institucional y difícilmente gobernable (Alberti, 1996). En la misma línea de desconfianza se expresa Frederik Uggla quien al analizar las movilizaciones de Maipú (Chile) de 1999 afirma que la política movimientista que ha emergido en las últimas décadas expresa vitalidad democrática pero también desconfianza en el sistema político y distanciamiento respecto de los partidos (Uggla 2000 y 2008).

Terceras posiciones intermedias han sido presentadas por Sergio de Azevedo y Antonio Pereira Prates y por Helena Vilaca. Azevedo y Prates (1995) muestran una efectiva correlación entre las presiones de los movimientos sociales y la formalización de los presupuestos participativos en Brasil en lo que han dado en nombrar como “asociativismo urbano”. De hecho, Brasil, siempre creativo en la materia, fue el primer país del continente en crear en el año 2003 una Secretaría Nacional de Economía Solidaria a nivel nacional dentro de la órbita del Ministerio de Trabajo y Empleo del Brasil, encargada de llevar adelante relaciones con cooperativas y asociaciones de la comunidad en forma de proyectos de urbanización, de viviendas, de economía social, de promoción comunitaria y vecinal, entre otros. Helena Vilaca por su parte traza una analogía entre los eventos de abril de 1974 en Portugal y una ocupación de tierras conocida como Skylab en la ciudad de Recife en 1979 para terminar concluyendo que el factor determinante en el conflicto fue la “legitimidad” que las organizaciones sociales lograron construir y encauzar hacia una presión para que las autoridades “legalizaran” la posesión de los ocupantes (Vilaca, 1991: 54). Otra opción es que la integración entre movimientismo social y Movimientismo Estatal ocurra por la vía de la cooperación y el “aprendizaje mutuo”, algo que Peruzzotti (1997) ya describió y ejemplificó en materia de Derechos Humanos. Una lectura de la relación entre territorio, movimientos y Estado desde la geografía humana es ofrecida por Pérez y Natalucci quienes al “evaluar críticamente la productividad política de las gramáticas movimientistas de la acción colectiva” constatan la existencia de alternancias pendulares entre dos matrices antagónicas, una matriz liberal democrática y otra de movimientismos nacionales y populares (Pérez y Natalucci, 2010: 100).

Lo dicho no significa que la relación de los gobiernos con los nuevos movimientos sociales sea más importante que la gestión, sino que la gestión también es relacionamiento directo con los nuevos movimientos sociales. Significa que al aparecer un hecho político aparece también un hecho territorial y viceversa, y que en muchos territorios esa relación está mediada por los nuevos movimientos sociales. Poder y territorio tienden a estar tan imbricados como lo estuvieron en la polis griega, en una nueva relación de 360 grados (parafraseando a Riorda, 2013). Y es ahí donde la política ya no puede permanecer estática ni ajena a las demandas que se suceden de modo dinámico en los territorios.

Ni siquiera los fenómenos virtuales de agregación que se originan en redes sociales y construcciones 2.0 escapan a esta lógica ya que inexorablemente todas ellas terminan en algún tipo de manifestación territorial, bajando a través de mapas digitales, sistemas geo-referenciados o cybermanifestaciones (Castells, 2012, Riorda, 2016).7 Los cacerolazos en Buenos Aires, las guarimbas de Caracas y las barricadas estudiantiles en Santiago de Chile fueron convocados mediante el uso de redes sociales. Este necesario correlato de lo virtual con lo territorial seguirá siendo casi obligatorio para quienes quieran construir poder fáctico, al menos mientras los sistemas electorales sigan utilizando zonificaciones territoriales concretas. Se afirma también con Mizrahi (1998) que la buena gestión pública y la buena comunicación de gobierno no crearán por sí mismas réditos electorales si las necesidades concretas de las personas en sus territorios naturales no son satisfechas.

La nueva caja de herramientas de los Estados y gobiernos

La bibliografía clásica en movimientos sociales ha asumido siempre al Estado y a la política como superestructuras estáticas y dominantes ubicadas por encima de las dinámicas sociales, y a los movimientos sociales como esfuerzos “desde abajo” por entrar, influir o impactar en esas superestructuras. Como consecuencia de este supuesto axiomático, las dinámicas y las herramientas de los movimientos sociales descriptas por estos autores tienen la forma de aprovechamiento de estructura de oportunidades (Tarrow, 1996), movilización de recursos (McAdam et al., 1999) y de repertorios contenciosos (Tilly, 2004).

En esta sección se invierte el análisis para describir las herramientas a través de las cuales los Estados y los gobiernos de la región intentan acceder, influir o utilizar a los movimientos sociales con el fin de ganar presencia y legitimidad en los territorios.

Los casos quizás más notables sean los de Argentina y Venezuela donde gobiernos pertenecientes a la Nueva Izquierda Latinoamericana crearon sus propios movimientos sociales, y el caso de Colombia donde en algunas zonas rurales los movimientos sociales jugaron un rol clave en el establecimiento de la paz entre el gobierno nacional y los grupos armados.

En Argentina, el presidente Néstor Kirchner asumió la presidencia en diciembre del año 2003 con el porcentaje más bajo de votos en la historia del país (22.3%) debido a que su rival renunció a la segunda vuelta electoral (ballotage). Con poco apoyo de su propio partido que se había fragmentado, con pocas provincias a su favor y con serios problemas financieros devenidos de la grave crisis económica de fines del 2002, Kirchner construyó un rápido esquema de apoyos políticos territoriales apoyando de modo directo y personalizado a líderes sindicales, juveniles vecinalistas, aborígenes, etc., Con recursos públicos asignados de modo directo a esos líderes Kirchner fue creando nuevos movimientos sociales entre los que se destacan el Movimiento Evita,8 la Federación de Tierra y Vivienda,9 el Movimiento Tupác Amarú,10 el Movimiento Unidos y Organizados11 y el grupo de jóvenes La Cámpora.12 Cada uno de estos grupos ha jugado un rol muy peculiar durante los 12 años que fueron apoyados por el gobierno nacional argentino (desde el año 2004 hasta fines del 2015) disputando activamente los procesos de representación, participación y tomas de decisiones a los actores tradicionales de la política argentina, como así también la representación de la política y del Estado en los territorios ya que ellos mismos construyeron planes de vivienda, recuperaron fábricas junto a los trabajadores e implementaron todo tipo de planes sociales, desde alfabetización de adultos hasta nutrición en las escuelas rurales (Campos y Segura, 2012). Ya a fines de la década del 80 José Nun preanunció la esencia de estos nuevos movimientos sociales diciendo que representarían “nuevos y alternativos regímenes sociales de acumulación y distribución”, en contraposición a los regímenes excluyentes de acumulación comenzaban a predominaron en la década del 90 (Nun, 1989: 125).

En Colombia los movimientos sociales y campesinos jugaron un rol clave en los procesos de construcción de la paz entre el gobierno y las organizaciones de la guerrilla armada (FARC-EP y el ELN). Convocados por el Estado, en una variante singular de lo que aquí llamamos Movimientismo Estatal, los movimientos sociales participaron desde mediados de la década del 90 en la reforma de la Constitución Nacional, en las Asambleas Regionales por la Paz y en las Mesas de Diálogos Locales. Un momento icónico de este protagonismo social fue la Gran Minga por la Defensa de la Vida, la Justicia, la Alegría, la Libertad y la Autonomía y el Congreso Indígena, celebrados a finales del año 2004 en los Departamentos del Valle y del Cauca en los que más de 100,000 personas debatieron posiciones y propuestas para abonar los procesos de paz locales (Muñoz, 2008). Un proceso más concentrado en el tiempo y mucho más orgánico desde el punto de vista institucional es el acontecido en Bolivia donde el protagonismo de los campesinos y sus movimientos autonomistas llegó hasta la redefinición misma del Estado en su Constitución Nacional como un “...unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías” (Tapia 2007, 2009 y Constitución de la República de Bolivia).

Se desprende de estos ejemplos que valorar la diversidad y el diálogo, celebrar las diferencias, construir consensos y proteger las tradiciones locales frente a los embates de la globalización mercantilista son algunos de los criterios que están haciendo pie firme en el sector público. Los gobiernos de la región se preocupan crecientemente por estar presentes en los territorios, por consultar a los beneficiarios antes de diseñar los programas, por articular con las organizaciones de la sociedad civil y los grupos de base, y por abrir las cuentas públicas a los controles de las auditorías ciudadanas. Los parlamentos reciben cada vez más iniciativas populares, abren sus comisiones a las asociaciones civiles y descentralizan sus debates hacia los barrios. Por su parte, los poderes judiciales incorporan instancias electivas en sus autoridades, organismos de control cruzado y crece el número de casos que son juzgados por ciudadanos a través de los jurados populares.

En materia específica de gestión pública del territorio algunas de las principales tendencias que los gobiernos latinoamericanos están adoptando en articulación con los nuevos movimientos sociales son: la preservación del patrimonio arqueológico y paleontológico, la creación de áreas protegidas, reservas naturales y parques nacionales, la declaración de especies protegidas (flora y fauna), la revisión de los permisos de explotación de los recursos no renovables, la renegociación con criterios de sustentabilidad de las explotaciones primarias (cuando no la nacionalización), la devolución de tierras a los pueblos originarios, la sanción de leyes de protección del medio ambiente, etc., (el listado no pretende ser exhaustivo).

En el ámbito de la ciudad el Movimientismo Estatal busca asociarse con los nuevos movimientos sociales en proyectos vinculados a puestas en valor del patrimonio arquitectónico, recuperación de sitios históricos, nuevas zonificaciones, ordenamiento territorial legal y saneamiento de títulos de propiedad, nuevas regulaciones de uso del suelo urbano, democratización del acceso a la tierra y a la vivienda, accesibilidad para personas con capacidades diferentes, esfuerzos por crear sistemas integrales de tratamiento de residuos urbanos de todo tipo (RSU), construcción de infraestructura de saneamiento, esquemas integrados de transporte y de servicios municipales, entre otros.

A nivel institucional la tendencia se manifiesta en la multiplicación de foros de participación directa o semidirecta, consejos multisectoriales y asociaciones mixtas (publico-privadas). Hay nuevos consejos de planificación, consejos comunales de tierras y consejos de ciudades. A nivel programático la realización de estos valores toma la forma de presupuestos participativos, de gestiones abiertas, de comunicación 2.0 y de controles y rendiciones de cuenta cruzadas.

En ese nivel programático, otra de las herramientas del nuevo Movimientismo Estatal es la co-gestión de programas sociales. Siguiendo a Claramunt (2006) se entiende por co-gestión a la gestión asociada de programas públicos entre el Estado y la sociedad civil organizada que comprende todas las etapas de un proceso de intervención social, desde el diseño inicial hasta la evaluación final incluyendo la asignación y manejo de fondos, la designación de personal y la toma de decisiones fundamentales. Así entendida, la cogestión supera los modelos clásicos de descentralización operativa de la administración pública, como así también los modelos de articulación público-privada que propuso la Nueva Gerencia Pública en la década del 90. La co-gestión, cuando es genuina, compromete a las partes en todas las instancias de una política pública como está ocurriendo desde mediados del 2015 con el traspaso del emblemático Programa Socio-Educativo “Nuestros Niños” desde el ámbito municipal de la Intendencia de Montevideo al ámbito nacional del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (Uruguay).

En este caso de verdadera co-gestión la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM)13 y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MiDes)14 llevan adelante un trabajoso pero amplio proceso de fusión de dos de los programas más sensible y emblemáticos del Uruguay: el programa “Nuestros Niños” creado en 1991 con apoyo de UNICEF en el ámbito municipal de Montevideo y el Programa Nacional de los Centros de Atención a la Infancia y la Familia (Plan CAIF).15 Mientras en otros países estas fusiones se realizan por decretos presidenciales y de modo compulsivo, en Uruguay participan del proceso el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU),16 la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), el Centro de Formación y Estudios (Cenfores) del INAU, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Enseñanza Privada en Uruguay (SINTEP) y más de 50 ONGs asociadas que son las que efectivamente realizan las prestaciones en más de 250 centros socioeducativos distribuidos por todo el territorio del país. Las discusiones no solo ocurren en los ámbitos del poder ejecutivo sino que también la legislatura se abre a las inquietudes de las asociaciones intermedias. En la versión taquigráfica de las sesiones del 7 de Octubre del 2015 de la Comisión de Legislación del Trabajo de la Cámara de Representantes del Uruguay17 la representante de una de las ONG participantes declaró:

Otro aspecto a resaltar es que no se trabaja con grandes ONGs, que terminan siendo empresas que tienen un CAIF en Paysandú, otro en Cerro Largo y tres en Montevideo. El Programa Nuestros Niños aún funciona con comisiones barriales -con muchas dificultades, porque todos sabemos lo que es la participación en Uruguay en este momento-, lo que le da otra identidad a esas instituciones y a la inserción barrial (Cámara Representantes, 2015: 2).
Las pequeñas organizaciones civiles, las ONG integradas por gente de buena voluntad, de buena fe, que le quiere meter para adelante a la cuestión del tejido social... (Cámara Representantes, 2015: 6).

A modo de conclusión

Al ocurrir un hecho político ocurre necesariamente un hecho territorial y viceversa. Los gobiernos actuales están en el centro de la escena de lo territorial y son interpelados desde los territorios todo el tiempo y sobre todos los temas, en una perspectiva de 360o (parafraseando a Riorda, 2013). Como respuesta los Estados y los gobiernos de América Latina están utilizando nuevos modos de relacionamiento con los territorios, y en especial con los movimientos sociales de segunda generación, en un fenómeno político-Estatal que se denomina aquí Movimientismo Estatal. El Movimientismo Estatal es un conjunto de acuerdos políticos, arreglos institucionales, políticas públicas y programas sociales con el que los Estados y los gobiernos latinoamericanos están intentando renovar la legitimidad de su poder político y administrativo sobre el territorio en base a una nueva relación con los movimientos sociales de segunda generación.

Las relaciones entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil son parte de la historia de la formación de los Estados-nación en América Latina; más recientemente, los estudios de las relaciones Estado-Sociedad han dado cuenta de múltiples iniciativas del Estado para con las organizaciones sociales (presupuestos participativos, asociaciones mixtas público-privadas, consejos de planificación, etc.) Lo novedoso en torno al Movimientismo Estatal es la diversidad ideológica de los gobiernos que lo utilizan (desde neoliberales hasta gobiernos de la Nueva Izquierda Latinoamericana) y la importancia de los temas que abarca. En efecto, los Estados y los gobiernos no solamente buscan en los movimientos sociales un aliado ocasional sino que a través del Movimientismo Estatal ponen en juego las bases de su propia legitimidad política, las estrategias de acceso a territorios y grupos demográficos a los que de otro modo no accederían, y, en ocasiones, las posibilidades mismas de éxito de los programas de gobierno. Los ejemplos que se analizan en este artículo dan cuenta de estas realidades.

En el caso argentino un presidente entrante con escaso apoyo político utiliza recursos públicos para crear varios movimientos sociales que van a constituir la base de su poder político nacional y territorial por más de diez años reemplazando a partidos políticos tradicionales, a organizaciones gremiales y a gobiernos subnacionales (algo similar a lo ocurrido en Venezuela desde 1999). En Colombia los movimientos sociales son invitados por el Estado nacional a participar de las conversaciones y procesos de paz con los grupos armados (FARC-EL-ELN) y en algunos departamentos rurales se convierten en protagonistas exclusivos del proceso y en garantes de su continuidad. En Uruguay, un programa socio-educativo municipal es absorbido por el Estado nacional en un amplio proceso participativo de co-gestión del que forman parte varias oficinas nacionales y locales, la Cámara de Representantes, el sindicato de trabajadores y más de 50 ONG asociadas.

La caja de herramientas del Movimientismo Estatal es tan policromática como la raíz ideológica de los gobiernos que la utilizan. En materia de gestión pública del territorio la consigna postmoderna parece ser “todo vale” ya que se utiliza la geo-referenciación digital al mismo tiempo que promueven la recuperación de los saberes ancestrales de pueblos originarios. La construcción de poder, de legitimidad y la gestión pública en los territorios de la región están adquiriendo una nueva perspectiva de 360o a la que los Estados y los gobiernos están respondiendo con este nuevo Movimientismo Estatal. Queda abierta la pregunta para futuros trabajos de investigación acerca de si este Movimientismo Estatal es un fenómeno coyuntural que existirá mientras los Estados y los gobiernos logren aggiornarse a las realidades planteadas por los movimientos sociales o si estamos en presencia de una práctica de construcción de poder político, fáctico y de gestión que formará parte del repertorio estable de acciones de los gobiernos de la región.


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fn1Dr. en Ciencia Política. Investigador Asistente de Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina. Especialista en Teorías de la Pobreza y la Desigualdad. Universidad Nacional de Córdoba (UNC). Instituto de Investigación y Formación en Administración Pública (IIFAP).


1.

fn2El fenómeno no es exclusivamente latinoamericano. Los gobiernos de otras latitudes también entablan novedosas formas de negociación política ante las nuevas interpelaciones que proponen grupos como Occupy Wall Street, Indignados o la Primavera Árabe. Las posiciones más importantes sobre el rol del estado frente a estos nuevos movimientos pueden leerse en el debate entre Eklundh (2014) y Castañeda (2014).


2.

fn3Jürgen Habermas, Alberto Melucci, Alain Touraine, Doug McAdam, John D. McCarthy, Mayer N. Zald, Sidney Tarrow y Charles Tilly son referentes de esta trilogía analítica. Para Latinoamérica: Sonia Álvarez, Evelina Dagnino, Arturo Escobar, Susan Eckstein, Daniel Mato, Maristella Svampa, Boaventura de Souza Santos, Elizabeth Jelin, Fernando Calderón, entre otros, lideraron la producción académica sobre el tema con un enfoque más político que los autores del norte.


3.

fn4Las nuevas direcciones que toman actuales los estudios en movimientos sociales incluyen también sus propuestas estéticas alternativas, la representación de nuevos sujetos y grupos sociales y la relación con las nuevas tecnologías digitales propias de la era de la información.


4.

fn5Sociólogo de la Universidad de Caldas y Magister en Antropología con Énfasis en Antropología Social de la Univ. de los Andes. Ver cita en su blog http://lenguajesyalteridades.blogspot.com.ar/search/label/Cursos Septiembre 2015.


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fn6Counterspacialities en el inglés del texto original. Además de la obra citada, tanto Sandra Gadelha De Carvalho como Paul Almeida han dado varios ejemplos en México, Ecuador, Argentina y Brasil sobre cómo los mismos procesos de ocupación del territorio son los que han definido las identidades y subjetividades de los grupos.


6.

fn7Los estudios de las relaciones Estado-sociedad tuvieron su auge en la década de 1990. Como parte del neoinstitucionalismo pusieron el acento en las instituciones, las organizaciones sociales y los comportamientos de los agentes, no tanto así en el territorio. Ozlak, Coraggio y Bresser-Pereira son referentes en estos estudios.


7.

fn8Castells es categórico al afirmar que “[ ] los movimientos sociales en la era de la Internet conservan al espacio público como el lugar para la expresión política y el diálogo polifónico de las visiones del mundo la revolución de Internet no invalida el carácter territorial de las revoluciones a lo largo de la historia. Más bien lo extiende del espacio de los lugares al espacio de los flujos” (2012: 72). Un estudio actualizado sobre la relación entre gobiernos locales, movimientos sociales y redes sociales es Riorda (2016).








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fn15 www.mides.gub.uy.




Referencias
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